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Le jeu de l’illusion : 10 ans d’efforts en Bulgarie pour réformer le statut du procureur général

Il aura fallu attendre le début du mois d’octobre 2020 pour que les inquiétudes liées à l’État de droit en Bulgarie soient enfin mentionnées dans les actualités. Le Parlement européen a voté, par 358 voix pour, 277 contre et 56 abstentions une résolution, en exprimant ses préoccupations pour la situation dans le pays qui a « conduit à une détérioration significative du respect des principes de l’État de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux, notamment l’indépendance du pouvoir judiciaire, la séparation des pouvoirs, la lutte contre la corruption et la liberté des médias »[1]. Cet acte a été une réaction importante au niveau européen, dans un contexte de manifestations quotidiennes, continuant même aujourd’hui. Il est clair que l’une des raisons de cette détérioration de l’État de droit en Bulgarie, membre de l’Union européenne depuis 2007, c’est le fait que l’indépendance du pouvoir judiciaire et même la séparation des pouvoirs sont en danger depuis plusieurs années. Des problèmes systémiques du système judiciaire sont souvent mis en évidence par la Commission européenne, dans le cadre du Mécanisme de coopération et de vérification (MCV), mais aussi par la Commission de Venise, en ce qui concerne l’exécution des décisions de la Cour européenne des droits de l’Homme. Pourtant, aujourd’hui, presque à la fin du troisième mandat du même Premier ministre, aucune réforme judiciaire réelle n’est mise en œuvre.


Face à cette inaction des autorités bulgares, le Parlement européen, dans sa résolution, « insiste pour que les autorités bulgares respectent pleinement la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme et les recommandations de la Commission de Venise (…) relatives au pouvoir judiciaire, en particulier en ce qui concerne (…) le statut du procureur général, afin de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire »[2]. Même si ce n’est qu’un seul point des préoccupations, exprimées dans la résolution, le statut du procureur général est l’une des causes principales de la crise liée à l’État de droit en Bulgarie.


Créé sur le modèle soviétique, le procureur général bulgare (PG) a une structure complètement verticale, sans aucun contrôle ni contrepoids, ni aucune responsabilité pour ses actions ou omissions éventuelles. Depuis 1947, date à laquelle il a été introduit, le statut n'a fait l'objet d'aucune réforme substantielle. Toutes les décisions du parquet dépendent d'une seule personne : le procureur général, qui peut arbitrairement démarrer, arrêter et même contrôler toute enquête judiciaire ouverte dans le pays. Ce problème du statut du procureur général a fait l’objet d’une décision de la Cour européenne des droits de l’Homme en 2009, mais pourtant toujours en attente d’exécution[3]. En résumé, en 2001 M. Kolev, un procureur de haut rang de nationalité bulgare, a déclaré publiquement que M. F, procureur général entre 1999 et 2006, souffrant d'un trouble psychique, a commis des actes illégaux. Il a également écrit au public ses craintes d'être tué dans le cadre de la campagne contre lui, ordonnée par le PG, à la suite de ses accusations publiques. Par conséquent, à la toute fin de décembre 2002, il a été abattu d’un coup de fusil devant son domicile. Même si la famille de M. Kolev a exprimé sa conviction que derrière le meurtre se trouvaient le PG et des membres de la brigade antiterroriste nationale, en 2008, l'enquête a été suspendue pour non-identification de l'auteur.


Diverses plaintes ont été déposées devant la Cour EDH. La plus importante soutenait que l'enquête sur le meurtre n'était ni indépendante, ni efficace, car elle était sous le contrôle du procureur général, ce qui constitue une violation de l'article 2 de la CEDH. Dans sa décision, la Cour a considéré qu'en l'absence de preuves claires, les allégations contre le PG étaient sans fondement, les enquêteurs auraient dû les examiner, en prenant les mesures d'enquête nécessaires. La Cour a estimé qu’en pratique, aucun procureur dans le pays ne peut porter des accusations contre le PG, principalement en raison de la structure du parquet. Il a également été noté que seuls les procureurs avaient le pouvoir exclusif de porter des accusations criminelles, alors que le PG avait un contrôle total sur chacun, et chaque décision rendue par un procureur ou un enquêteur. Il y avait effectivement une violation de l'article 2 de la CEDH. L'affaire Kolevi c. Bulgarie pourrait être considérée comme un « signal d'alarme » pour la situation de l’État de droit bulgare. Depuis 2009, le Conseil de l'Europe rappelait au pays deux fois par an de se conformer à la décision. L’exigence la plus importante : une réforme du système judiciaire qui garantit une enquête indépendante sur les cas qui incluent le procureur général. Pendant les premières années suivant la décision, rien ne se passait. Puis en 2012, la Commission européenne a recommandé dans le cadre du MCV que le nouveau procureur général réforme le parquet. Là encore, il n’y avait aucune réaction effective des autorités bulgares. En 2016, la Commission de Venise a émis un avis, affirmant une fois de plus que le procureur général est « essentiellement à l'abri de poursuites pénales et pratiquement inamovible par voie de mise en accusation pour autre faute »[4]. Tout en essayant de trouver un moyen de justifier pourquoi rien ne se passe, en 2019 le gouvernement bulgare a essayé une nouvelle stratégie : demander l’avis de la Commission de Venise sur des projets de réforme, qui bien évidemment, ne prévoient pas un changement substantiel du système. En répétant dans ses avis suivants, que les projets ne répondent pas à l'arrêt « Kolevi » de 2009, la Commission de Venise proposait des alternatives telles que le contrôle juridictionnel de la décision de ne pas ouvrir une enquête, la création d'un « procureur indépendant », non subordonné au procureur général. À ce stade, il est alors raisonnable de se demander : est-ce que le statut du PG est étroitement lié à l’État de droit ? La réponse serait dans l’affirmative et de nombreux exemples peuvent être donnés afin de la justifier.


Pendant les dernières années de nombreuses affaires liées à la corruption au sommet du pouvoir politique par exemple, ont été laissées sans aucun contrôle des circonstances factuelles. Probablement le refus de se conformer au jugement pendant plus de dix ans peut être justifié par la véritable utilisation du Bureau du PG par le gouvernement, fournissant des moyens de pression sur ceux jugés « gênants » pour le pouvoir. Évidemment, le manque d’outils plus puissants à la disposition de la Commission de Venise et du Conseil de l’Europe pour faire pression sur les États dans de telles situations est l’une des raisons qui permettent aux autorités de ne rien faire. Concernant le mécanisme de coopération et de vérification de la Commission européenne, leurs recommandations ne sont pas contraignantes. C’est la raison pour laquelle l’idée de pouvoir suspendre les fonds européens, à compter du 1er janvier 2021, en cas d'entorse à l'État de droit par l'un des États membres, est un espoir au bout du tunnel. Même si la Hongrie et la Pologne se sont dressées contre cette « conditionnalité » de l'accès aux fonds européens au respect de l'État de droit, les autorités bulgares ont exprimé leur accord avec cette future condition. Cependant, contrairement à la Pologne et à la Hongrie, où les gouvernements n'ont pas essayé de cacher leurs intentions concernant les changements visant l'indépendance de la justice, la Bulgarie est peut-être, d'une manière plus discrète, au bord d’obtenir le même résultat. Finalement, la résolution du Parlement européen du mois d’octobre 2020 sur ce sujet et le rapport de la Commission européenne sur l’État de droit dans le pays du 30 Septembre 2020, sont des bons signes, d’une surveillance plus étroite que les institutions européennes vont opérer[5]. C’est aussi dans ce contexte que le Commissaire européen Reynders a tenu une discussion en ligne sur l'État de droit avec le Parlement bulgare, jeudi dernier, le 10 Décembre 2020. Enfin, bien qu’il y ait un long chemin à parcourir, la direction est montrée.


Il ne reste que de suivre l’évolution de la situation, en espérant que les autorités bulgares vont enfin arrêter le jeu et mettre en œuvre les réformes nécessaires...



Dimitar ARSOV

Étudiant du M2 Droit européen des affaires, promotion 2020-2021


[1] Résolution du Parlement européen du 8 octobre 2020 sur l’État de droit et les droits fondamentaux en Bulgarie (2020/2793(RSP)) [2] Résolution 2020/2793(RSP) §6 [3] CEDH, 5 Nov. 2009, Kolevi c. Bulgarie (n°1108/02) [4] Avis de la Commission de Venise, 112ème session plénière (Venice, 6-7 Octobre 2017), Avis No. 855 / 2016, para. 37 [5] Document De Travail Des Services De La Commission ; Rapport 2020 sur l’État de droit ; Chapitre consacré à la situation de l’état de droit en Bulgarie

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