La Cour de justice de l’Union européenne condamne la commercialisation du statut de citoyen de l’Union par la République de Malte

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(CJUE, 29 avril 2025, Commission c/ République de Malte, C-181/23)

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En 2020, la République de Malte a mis en place un système d’octroi de la nationalité maltaise en échange d’investissements dans des instruments financiers auprès du gouvernement maltais, de l’achat ou de la location de biens immobiliers et de la preuve d’avoir été résident maltais pendant une certaine période. Le règlement maltais permettait aussi d’octroyer la nationalité aux membres de la famille des demandeurs, et de cette manière, de donner un accès automatique à la citoyenneté de l’Union européenne pour ceux-ci.

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Le 21 mars 2023, après avoir engagé une procédure précontentieuse, la Commission a introduit un recours en manquement en vertu de l’article 258 TFUE devant la Cour de justice de l’Union européenne contre la République de Malte, estimant que le programme de citoyenneté par investissement et l’absence d’exigence d’un lien réel entre l’État et les demandeurs « compromet et met en péril l’essence et l’intégrité de la citoyenneté de l’Union et viole le principe de coopération loyale » (pt.46). 

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En effet, alors même que chaque Etat membre a une compétence exclusive en matière de détermination des conditions d’octroi de sa propre nationalité, selon la Commission, cette compétence n’est pas absolue lorsqu’aucun lien réel n’existe entre le demandeur et l'État membre.

La République de Malte estime que par son recours, la Commission remettrait en cause les choix politiques de l’État quant à sa politique d’octroi de sa nationalité, mettant en péril la compétence exclusive de l’État membre en la matière. De plus, la République de Malte estime que le droit de l’Union n’exige l’existence d’aucun « lien réel préalable » entre le demandeur et l’État à l’octroi de sa nationalité.

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À travers cet arrêt, la Cour de justice a dû répondre à la question de savoir si le règlement adopté par la République de Malte dépasse les limites de la compétence exclusive accordée aux États membres lors du choix des critères d’octroi de leur nationalité.

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La Cour a jugé que le programme de citoyenneté par investissement mis en place par la République de Malte s’apparente à une “commercialisation” du statut de citoyen de l’Union, violant ainsi les articles 20 TFUE et 4§3 TUE.

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Tout d’abord, la Cour a commencé par rappeler que la citoyenneté de l’Union européenne est automatiquement octroyée à toute personne ayant la nationalité d’un État membre. Les conditions d’octroi et de perte de la nationalité d’un État membre sont définies par les États eux-mêmes, étant donné qu’ils ont une compétence exclusive en la matière. La Cour précise cependant, que cette compétence n’est pas sans limite, étant donné qu’elle doit s’exercer « dans le respect du droit de l’Union » (pt.81).

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Ensuite, la Cour rappelle que la citoyenneté européenne confère des droits aux personnes bénéficiant de ce statut. Ces droits sont la liberté de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres pour les citoyens européens et les membres de leurs familles, ainsi que la liberté de circulation des travailleurs, des services et la liberté d’établissement. Les citoyens européens jouissent également de droits politiques, tels que le droit de présenter une initiative citoyenne, le droit d’adresser des pétitions au Parlement ou encore le droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre de résidence des citoyens, et ce dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État (pt.86 à 88). 

L’exercice de ces droits, notamment des droits politiques, permet aux citoyens européens de participer « directement à la vie démocratique de l’Union » (pt.89). La manière dont les États membres décident d’établir les critères d’octroi de leur nationalité exerce donc une influence directe sur le fonctionnement de l’ordre juridique de l’Union européenne.

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En effet, le statut de citoyen de l’Union européenne contribue au processus d’intégration, non seulement économique, mais également politique « qui est la raison d’être de l’Union » (pt.91). De plus, les États membres de l’Union sont tenus de respecter le principe de coopération loyale inscrit à l’article 4 §3 TUE, en vertu duquel ils doivent s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union. Ainsi, la compétence de définir les critères d’octroi de la nationalité dont disposent les États membres n’est pas sans limite. Cette compétence doit être exercée dans le respect du droit de l’Union, notamment dans le respect des valeurs communes que contient l’article 2 TUE.

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La Cour précise que, selon sa jurisprudence bien établie, le fondement du lien de nationalité d’un État membre réside dans le rapport particulier de solidarité et de loyauté entre cet État et ses ressortissants ainsi que la réciprocité de droits et de devoirs, laissant sous-entendre que ce lien ne peut exister lorsque l’octroi de la nationalité est traité comme une transaction commerciale.

De cette manière, alors même que les États membres disposent d’une large marge d’appréciation dans le choix des critères d’octroi de la nationalité, ces critères doivent respecter le droit de l’Union. Selon la Cour, la mise en place d’un programme qui s’apparente à une commercialisation de l’octroi du statut de citoyen de l’Union est incompatible avec le droit de l’Union. En effet, cela va à l’encontre du principe de coopération loyale et cela remet en cause la confiance mutuelle qui doit exister entre les États membres.

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La Cour poursuit son raisonnement en examinant chaque critère d’octroi de la nationalité maltaise, afin de déterminer de manière définitive si les critères mis en place s’apparentent ou non à une commercialisation de la nationalité maltaise, et ainsi de la citoyenneté européenne. La conclusion est une affirmation de la caractérisation de transaction commerciale des critères d’octroi de la nationalité maltaise.

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La Cour termine par mettre l’accent sur l’argument soulevé par la Commission, selon lequel le programme a été publiquement présenté par la République de Malte comme un programme de naturalisation offrant principalement les avantages découlant de la citoyenneté de l’Union européenne, confirmant davantage le caractère commercial du programme maltais.

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La Cour en tire la conclusion que, alors même que les États membres disposent d’une compétence exclusive dans le choix des critères d’octroi de leur nationalité, ces critères doivent respecter le droit de l’Union. Tel n’a pas été le cas pour la République de Malte, qui a violé celui-ci, et notamment les règles relatives à la citoyenneté de l’Union et le principe de coopération loyale.

 

Valèntina SAVAROC--GARAY

M1 DEDH

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