Incompatibilité avec les valeurs de l’Union de la Loi Hongroise anti LGBTQI+ une décision historique et théoriquement solide mais incertaine dans son application 

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(​CJUE, 21 avril 2026, Commission c. Hongrie , C-769/22)

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Ursula Von der Leyen, présidente de la Commission européenne l'affirmait déjà dans son discours sur  l’état de l’Union 2021 : “Nos valeurs sont garanties par notre ordre juridique, et les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne veillent à les faire prévaloir. Ces arrêts sont contraignants. Et nous veillons à ce qu'ils soient suivis d'effet. Et ce dans chaque pays de notre Union.” 

 

C’est dans ce contexte de crise de l’Etat de droit que s’inscrit la décision rendue par la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) le 21 avril 2026.

Dans les faits, la Hongrie a adopté le 15 juin 2021 une loi “introduisant des mesures plus sévères à l’encontre des pédophiles et modifiant certaines lois en vue de protéger les enfants”. Si la législation poursuivait un but en apparence louable, celle-ci venait dans la réalité stigmatiser et marginaliser les personnes appartenant aux minorités LGBTIQI+. A titre d’exemple, le texte interdisait de mettre à la disposition des mineurs des publicités promouvant ou représentant des personnes transgenres, ou homosexuelles.

 

La Commission européenne, a alors envoyé dès le 15 juillet de la même année une lettre de mise en demeure à l'État membre estimant qu’il aurait manqué à ses obligations au titre de différentes directives, au titre du règlement général sur la protection des données, mais aussi à des dispositions du traité sur le fonctionnement de l'union européennes concernant le marché intérieur, ainsi qu’au titre de la Charte des droits fondamentaux (CDFUE) et enfin, de manière plus importante à l’article 2 du traité sur l’Union Européenne (TUE). En septembre 2021, la Hongrie, alors gouvernée par Viktor Orban, a répondu en niant l'existence de tout manquement au droit de l’Union. La Commission a alors émis un avis motivé, un an plus tard, en décembre 2022, auquel la Hongrie a répondu avec le même argument. Cette dernière a donc saisi la Cour de justice de l’Union européenne le 19 décembre 2022. Elle a par la suite été rejointe par seize États membres ainsi que par le Parlement Européen. 

Si comme explicité plus tôt la Cour était saisie (et a prononcé) la violation de diverses dispositions du droit dérivé et du droit primaire ainsi que de la charte des droits fondamentaux, la réponse de la cour était la plus attendue sur la question suivante : Est-il possible de condamner un Etat en manquement sur le fondement de l’article 2 TUE pris de manière autonome et si oui à quelles conditions ? 

Elle avait jusque-là préféré utiliser la technique de la concrétisation, notamment depuis la décision dite des Juges Portugais (CJUE, 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, aff. C-64/16). Cependant, autant les conclusions de l’avocate générale Tamara Cápeta prononcées le 5 juin 2025 que celles de la Commission, semblaient pousser les juges du Haut Kirchberg à répondre par la positive à la question de l’invocabilité de l’article 2 TUE, ce qu’ils ont fait le 21 avril 2026 au terme d’une décision historique.

 

Ainsi, cette décision se devait de se montrer à la hauteur des attentes formulées par la doctrine et les Etats. 

Les juges du Haut Kirchberg s’attachent alors à justifier leur décision d’un point de vue théorique (I), avant d’affirmer son implication pratique (II)
 

I) La consécration du caractère juridique contraignant de l'article 2 TUE, une décision justifiée théoriquement

 

La décision rendue par la Cour de Justice s'inscrit dans un contexte de crise de l’Etat de droit. En Hongrie, l'arrivée au pouvoir de Viktor Orbán en 2010 ,corrélée avec l'avènement du PiS en Pologne, l’a contrainte à développer tout un arsenal juridique afin de protéger la valeur de l’Etat de droit. C'est cet arsenal qu’elle s’attache à rappeler afin de répondre à la question de savoir si l'article 2 par lui-même peut faire l’objet d’une violation, là où la Hongrie affirme que celui-ci ne contient aucune “exigence concrète” (§520).

 

La Cour réaffirme tout d’abord que l'article 49 TUE fait du respect des valeurs une condition préalable à l’adhésion à l’Union et permet la mise en œuvre du principe de confiance mutuelle. (voir en ce sens notamment CJUE 16 février 2022 Hongrie c. Parlement et Conseil, aff. C-156/21, et CJUE 16 février 2022 Pologne c. Parlement et Conseil aff. C-157/21).
Les juges du haut Kirchberg rappellent aussi la portée de la décision Repubblikka (CJUE 20 avril 2021, Repubblikka, aff. C-896/19), qui impose aux États membres une obligation non-régression “au regard des valeurs” (§524), cela avant de reprendre leur formule constante sur la nature juridique de l’article 2 TUE. A savoir qu’il n’est pas une simple “énonciation d’orientations ou d’intentions de nature politique mais contient des valeurs qui relèvent de l’identité même de l’Union en tant qu'ordre juridique commun” et que ces dernières sont “concrétisées dans des principes et des dispositions juridiquement contraignantes pour les Etats” (§525, voir en ce sens CJUE 16 février 2022 Hongrie c. Parlement et Conseil, aff. C-156/21, CJUE 16 février 2022 Pologne c. Parlement et Conseil aff. C-157/21 ou encore CJUE 16 décembre 2022, Hongrie c/ Parlement et Conseil, aff. C-156/21).

 

Elle ancre ensuite sa décision en se référant au contexte mais aussi à la genèse de l’article 2 TUE (§528). Selon la cour, l’article 2 “circonscrit les valeurs fondatrices de l’Union que les États-Membres [...] s’engagent mutuellement à respecter” (§530) et le préambule du Traité UE contient aussi une référence à ces dernières.  Quant à la genèse de l’article 2 TUE, la Cour de Justice saisit l'occasion de rappeler que la notion de valeurs aujourd'hui employée par le TUE est issue des travaux de la Convention sur l’Avenir de l’Europe.  Il était ainsi affirmé que ces dernières “doivent avoir un contenu juridique de base clair et non controversé de sorte que les États membres peuvent discerner les obligations sanctionnables qui en découlent” (§535, Secrétariat de la Convention européenne, CONV 528/03, p.11). C’est donc aussi à l’issue d’un faisceau d’indices concordants que la Cour admet que “ les valeurs consacrées au même article 2 ont, par elles-mêmes, un caractère juridiquement contraignant”. 

 

Il restait toutefois aux juges du Haut Kirchberg un argument à traiter. La Hongrie affirmait qu’un État-Membre ne peut faire l’objet d’un recours en constatation de manquement en raison d’un manquement au titre de l'article 2 TUE.  En effet, selon l’état défendeur seule la procédure prévue par l’article 7 TUE permet de sanctionner le non-respect par un état des valeurs de l’Union, il constituerait alors une lex specialis (§537). La Cour de Justice rejette cette affirmation. Elle rappelle à cette fin la mission qui lui est confiée par l’article 19 TUE, à savoir préserver la cohérence et l'unité dans l’interprétation du droit de l'Union grâce aux procédures prévues par les traités parmi lesquelles figure le recours en manquement (régi par les articles 258 à 260 TFUE).  Plus précisément, sa mission dans ce cadre-ci se résume à constater de manière objective le non-respect par un État membre des obligations qui lui sont imposées par le droit de l’Union.  Les juges du Haut Kirchberg déduisent alors qu’il n’existe aucune dérogation à cette règle de compétence générale concernant les valeurs et donc que l'article 7 TUE ne constitue pas une lex specialis.

Cette conclusion serait aussi corroborée, selon la cour, par l'existence de nombreux actes de droit dérivé permettant eux aussi de sanctionner le non-respect de l’article 2 TUE. On pense notamment au règlement 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union.
 

La violation des valeurs de l’article 2 TUE peut donc être invoquée dans le cadre d’un recours en manquement sans avoir nécessairement à prouver, en outre, la violation d’une disposition des traités en opérant la concrétisation (CJUE, 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, aff. C-64/16).

II) La consécration du caractère juridique contraignant de l’article 2 TUE, une décision incertaine et contestable en pratique

 

Après avoir reconnu que l’article 2 TUE contenait des obligations juridiquement contraignantes et pouvait être invoqué de façon autonome dans le cadre d’un recours en manquement, il restait à la Cour à définir les conditions dans lesquelles un état peut être mis en cause sur ce fondement.
 

L’enjeu est d’ailleurs explicité par la CJUE elle-même. En effet, toute violation d’une règle de droit de l’Union qui concrétise directement ou indirectement une des valeurs contenues à l’article 2 TUE ne peut pas entraîner “une violation du même article 2” (§547).
Dans le cas contraire, les juges du Haut Kirchberg se trouveraient submergés par des requêtes et la violation de l’article 2 perdrait de son importance.
Un critère est donc fixé : l'État doit avoir commis des violations manifestes et particulièrement graves d’une ou plusieurs des valeurs communes aux États membres (§551).

C’est le cas, selon la Cour, dès lors que la loi hongroise conduit « à la stigmatisation et à la marginalisation des personnes non cisgenres ou non hétérosexuelles » (§554), ce qui va « à l’encontre des valeurs de respect de la dignité humaine, d’égalité et de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités, au sens de l’article 2 TUE » (§555).

 

Ce critère n'est pas pleinement satisfaisant dans son application.

D’une part, la cour ne donne aucune précision sur ce qu’il faut entendre derrière la notion de violation manifeste et particulièrement grave se retranchant derrière une appréciation in concreto de la situation en Hongrie (voir notamment les § 554 à 556). Cette position floue laisse planer une certaine incertitude pour les prochaines affaires et pourrait, sans doute, donner des arguments à ceux accusant la Cour de Justice d’arbitraire, ou d’opérer un gouvernement des juges.
D’autre part, ce critère n’est pas sans rappeler la formulation de l’article 7 TUE. Celui-ci suppose en effet, l’existence d’une violation grave (ou d’un risque dans le cadre de l’alinéa premier) des valeurs de l’Union. La formulation semble donc relativement proche et pourrait même desservir la Cour. 

 Comme expliqué précédemment, celle-ci a expressément rejeté l’argument Hongrois selon lequel l’article 7 constituerait une lex specialis (§537 à 539). Retenir une formulation aussi proche pourrait donc participer à maintenir une certaine confusion entre la procédure politique prévue à l'article 7 et le recours juridictionnel en manquement lui prévu par les articles 258 à 260 TFUE, lorsque le manquement consiste en une violation des valeurs énoncées à l’article 2 TUE.
 

L’Avocate Générale Capeta dans ses conclusions avait proposé d’appliquer la théorie de la négation des droits fondamentaux : un Etat membre ne pourrait être condamné sur le fondement de l’article 2 dès lors que celui-ci aurait nié les valeurs de l’Union (voir en ce sens Conclusions de l'avocat général Mme T. Ćapeta, présentées le 5 juin 2025, §237 à 247). La solution aurait aussi pu être de reprendre le critère invoqué par la Commission dans ses moyens à savoir celui d’infractions au droit de l’Union « particulièrement graves, nombreuses et flagrantes et constituent une violation généralisée et coordonnée des droits fondamentaux en question ». Ce dernier aurait peut-être été plus précis et approprié en ce qu’il fait écho au critère des défaillances systémiques généralisées que la Cour emploie régulièrement (voir en ce sens concernant le Mandat d’arrêt Européen CJUE 5 avril 2016, Pal Aranyosi et Robert Caldararu, aff. C-404/15 et C-659/15 PPU ou encore dans le cadre du règlement Dublin III CJUE, 21 décembre 2011, N.S., aff. C-411/10 et C-493/10). Elle l'avait d’ailleurs utilisé dans le cadre de la protection de l’Etat de droit affirmant que dans le cas où l’Etat d’émission d’un mandat d'arrêt européen fait l'objet de la procédure prévue à l’article 7§1, l’autorité judiciaire d’exécution est tenue de vérifier avant de donner suite à celui-ci s’il existe des risques sérieux avérés de croire que la personne faisant l’objet du mandat courra un risque réel de violation de son droit fondamental à un tribunal indépendant. L’autorité doit alors prendre en compte dans ce cadre “l’existence de défaillances systémiques ou généralisées en ce qui concerne l’indépendance des juridictions de l’État membre d’émission” (voir en ce sens CJUE 25 juillet 2018 LM C-216/18 PPU §73 et 74). 

Cependant, il ne faut pas oublier que cette décision est la première à mentionner de telles conditions. La Cour de justice aura donc sûrement l’occasion de préciser sa jurisprudence sur ce point.

Il reste que, malgré les critiques, la portée de cette décision est claire. L’article 2 TUE comporte des obligations juridiquement contraignantes pour les États-Membres, cela même en l'absence de toute norme pour les concrétiser. Un État qui violerait de façon manifeste et de manière particulièrement grave les principes énoncés par cet article, pourra faire l’objet d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 258 TFUE sans que l'article 7 TUE s’y oppose. 

Dès lors, la Cour de justice n'hésitera plus à sanctionner les Etats et s’affirme désormais comme la gardienne des valeurs de l’Union.

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Valentine DECHAVANNE

M1 DEDH

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